Ukraine, Gaza, relations internationales: quel pouvoir ont vraiment les députés?

Mardi 8 septembre. Sur les colonnades jouxtant le portail d'entrée de l'Assemblée nationale, les traditionnels drapeaux français ondulent, entremêlés avec d'inhabituels voisins : les étendards de la Corée du Sud. Lee Jae Myung, président de la République de Corée, est en voyage officiel en France pour quelques jours. Parmi les étapes de son périple, qui passe évidemment par l'Élysée, un entretien avec la présidente de l'Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, est prévu.

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Une incongruité, au vu de la nature régalienne de la diplomatie ? Pas vraiment. Personnage politique central de la Ve république, la présidente du Palais-Bourbon est amenée à recevoir chefs d'État, chefs de gouvernement, ambassadeurs ou autres représentants étrangers à l'hôtel de Lassay, sa résidence. Yaël Braun-Pivet joue également un rôle de représentation à l'étranger, lors de l'organisation d'évènements internationaux ou dans le cadre de déplacements à son initiative. De l'aveu de plusieurs interlocuteurs, la présidente de l'Assemblée nationale s'est particulièrement saisie de cette fonction, réalisant pas moins de 27 voyages à l'étranger depuis qu'elle est au "perchoir". En début d'année, devant un parterre de journalistes, la présidente a d'ailleurs débuté ses vœux par le volet international, malgré une actualité nationale plus que dense.

Une prérogative éminemment régalienne

Yaël Braun-Pivet s'est notamment rendue en Ukraine en 2022 et en 2024, pour soutenir le peuple ukrainien face à l'envahisseur russe ; et en Israël en octobre 2023, quelques semaines après l'attaque du 7 octobre. Et les déplacements à l'étranger ne sont pas l'apanage de la présidence : les députés peuvent également circuler à l'étranger avec un rôle naturel de représentation. Au risque de la cacophonie ? Parmi les nombreux voyages réussis, l'histoire récente du Palais-Bourbon comporte quelques épisodes controversés ou inaboutis en Algérie, en Syrie ou en Russie. En cause, des risques d'instrumentalisation ou de "diplomatie parallèle".

Traditionnellement, la diplomatie est considérée comme le privilège de l’exécutif et rarement comme une activité parlementaire majeure. Didier Mauss, constitutionnaliste

Car la politique étrangère reste traditionnellement une prérogative régalienne, largement réservée au président de la République, et, dans une moindre mesure, au gouvernement. Classiquement, les parlementaires disposent d'outils de contrôle de l'activité internationalen mais leur poids reste limité sur le plan législatif. Ils sont ainsi chargés d'approuver les traités internationaux, intervenant en deuxième lame, une fois les négociations conclues. Le pouvoir d'amendement des élus en la matière reste d'ailleurs très contraint.

Ils contrôlent la politique étrangère du gouvernement et votent les crédits affectés à l'action internationale et à la défense. Mais leur consultation préalable n'est pas requise pour l'engagement des forces armées à l'étranger. Depuis 2008, seule une information du Parlement est requise dans les trois jours. Au bout de quatre mois, la prolongation d'un engagement militaire doit être soumise au Parlement.

Les parlementaires ont également un droit d'initiative contraint en matière internationale : ils peuvent voter des résolutions qui incitent l'exécutif à orienter sa politique. Ce vote n'est pas contraignant ; mais une résolution adoptée sera forcément scrutée par le pays concerné. En octobre dernier, une résolution émanant du RN et visant à dénoncer les accords franco-algériens avait ainsi été adoptée à une voix près, en pleine crise diplomatique franco-algérienne. Le scrutin avait été largement commenté dans la presse algérienne, le quotidien El Watan parlant d'un "vote de la honte".

De son côté, le gouvernement peut effectuer, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire, une déclaration devant l’Assemblée nationale sur un sujet international qui donne lieu à un débat et peut faire l’objet d’un vote - non contraignant -, comme le prévoit l'article 50-1 de la Constitution.

Une montée en puissance

Au fil des ans, et singulièrement depuis les années 2000, l'Assemblée nationale a progressivement investi le domaine international, sous l'effet conjugué de plusieurs facteurs : construction de l'Union européenne, globalisation... "Face au retour des rapports de force sur la scène internationale, et à la multiplication de nouveaux acteurs, l'influence de la France est plus que jamais concurrencée. Aucune force ne doit rester en sommeil", commente auprès de LCP le président de la commission des affaires étrangères, Bruno Fuchs.

La révision constitutionnelle de 2008 installe ainsi une commission des affaires européennes au sein de chacune des chambres, pendant de la commission des affaires étrangères, et prévoit la création d'élus des Français de l'étranger. La structuration des groupes d'amitié, à partir de 1981, renforce les échanges entre les députés et les acteurs de la vie politique d'autres pays. Il en existe aujourd'hui environ 150. L'Assemblée nationale peut par ailleurs être amenée à participer aux mécanismes d'observation des élections à l'étranger, sous conditions.

Par ailleurs, plusieurs organes parlementaires internationaux ont vu le jour ou sont montés en puissance au fil des ans, à l'image de l'Union interparlementaire, de l'Assemblée parlementaire de la francophonie. Le G7 parlementaire, qui réunit depuis 2001 les présidents des chambres basses des États membres du G7, contribue à resserrer les liens entre les démocraties parlementaires. Organisé cette année à Paris avec l'implication de Yaël Braun-Pivet, le sommet invitera notamment les participants à plancher sur... le rôle joué par les parlements en matière de politique étrangère et de défense.

"Le développement d’une voix autonome des chambres dans le champ des relations internationales doit beaucoup au foisonnement des organisations interparlementaires", considère le constitutionnaliste Benjamin Morel, dans un numéro de la revue Politiques internationales publié en 2022 (Presses universitaires de France). 

Une "diplomatie parlementaire" ?

Cette inclinaison progressive a permis de forger un concept longtemps semblé contradictoire, celui de "diplomatie parlementaire", qui a émergé à l'orée des années 2000. En février, un rapport d'information sur l’élaboration d’une doctrine française en matière de diplomatie parlementaire, rédigé par Pierre Pribetich (PS) et Liliana Tanguy (Ensemble pour la République), concluait à la structuration d'un tel élan, tout en regrettant un "manque de coordination entre les différentes initiatives parlementaires" et une "articulation encore fragile avec la diplomatie gouvernementale. Les deux députés appelaient dès lors un exécutif encore peu disposé à partager son pré carré à renforcer la coopération avec les parlementaires.

Une vision partagée par Bruno Fuchs. "La diplomatie française gagnerait à s'appuyer beaucoup plus fortement sur la diplomatie parlementaire", estime le président de la commission des affaires étrangères, jugeant que les parlementaires français peuvent "apporter une présence permanente" sur le terrain et entretenir les relations avec les acteurs locaux. "Ils ne constituent pas une diplomatie parallèle, mais une force additionnelle à la diplomatie française", assure-t-il.

À l'Assemblée nationale, on assure que le ministère des Affaires étrangères tient beaucoup au volet parlementaire, et travaille en bonne entente avec les représentants du Palais-Bourbon. Selon plusieurs observateurs, la France n'a guère plus le choix que d'utiliser l'ensemble des leviers dont elle dispose pour tenter de peser autant que possible à l'étranger. "La politique internationale, par la diversité des sujets qu’elle recouvre, ne peut être l’apanage de l’exécutif seul et doit se construire avec le concours des parlements", assume Jeanne Valax, docteure en droit, dans l'Annuaire français de relations internationales (2018, éditions Panthéon-Assas).