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CONSTITUTION

Pourquoi certains amendements sont-ils jugés "irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution" ?

Comment fonctionne cet article qui limite la liberté d'amendement des députés dans le souci de "tenir le déficit" ? LCP.fr vous détaille les modalités de sa mise en oeuvre au moment où l'Assemblée nationale s'apprête à débattre du Budget.
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AFP - Montage LCPAFP - Montage LCP

Qu'est-ce que l'article 40 ?

Les députés ont le droit d'amender la loi, sous certaines conditions. L'une des plus importantes restrictions au droit d'amendement est prévue par l'article 40 de la Constitution : les députés ne peuvent le faire si cela a pour conséquence de "diminuer des ressources publiques" ou de "créer ou aggraver une charge publique".

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.Article 40 de la Constitution

En clair, les amendements des députés n'ont pas le droit d'aggraver le déficit de l'État ou des collectivités territoriales* concernées. Si tel est le cas, l'amendement est déclaré irrecevable par le président de la commission concernée ou par le président de l'Assemblée nationale si l'amendement est déposé en séance.

"La Constitution se méfie du Parlement" et de sa propension à dépenser l'argent public, analyse le député Les Constructifs Charles de Courson, membre de la commission des finances depuis avril 1993. "Lorsque les jeunes parlementaires découvrent cet article, ils se demandent 'à quoi on sert ?', commente l'élu.

Une mesure contestée

Cette limitation au droit d'amendement est remise en cause par certains députés qui souhaitent sa disparition, à l'instar de l'élu La France insoumise Ugo Bernalicis : "Il faut remettre en cause l'article 40 de la Constitution car cela enlève une bonne part de notre capacité à faire la loi", avait ainsi expliqué le député du Nord, interrogé par LCP.

Depuis juin, les nouveaux élus de La France insoumise ont vu plusieurs de leurs propositions jugées irrecevables "au titre de l'article 40"...

Une interdiction qui peut être contournée...

Les députés ont en réalité le droit de diminuer certaines ressources à condition d'augmenter dans le même temps d'autres recettes. Ce que le député retire d'un côté, il doit le redonner ailleurs. Ce mécanisme est appelé le "gage".

La compensation doit se faire au sein d'une seule et même entité : le député n'a pas le droit de compenser une perte subie par l'Etat par une hausse des recettes des collectivités locales.

Par exemple, si le député souhaite baisser à hauteur de 1 milliard d'euros la fiscalité sur le diesel, il ne peut le faire qu'en proposant une compensation, un gage : par exemple, une hausse de la taxe sur le tabac à hauteur de 1 milliard d'euros. L'opération doit être neutre financièrement et ne pas peser sur les comptes de l'entité impactée.

  • La traditionnelle taxe sur le tabac

Le plus souvent, les amendements sont gagés par une hausse artificielle de la taxe sur le tabac. Comme le rapportait Libération en 2015, la technique est tellement utilisée que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, la formule relative à "la création d'une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts" (les articles sur la vente de "tabacs manufacturés") avait été copiée-collée dans 407 des 700 amendements déposés...

Et si l'ensemble des amendements avait été adopté définitivement, le prix du paquet de cigarettes serait passé à 56,86 euros...


(Source de la vidéo : lexpress.fr)

  • Le gouvernement peut "lever le gage"

Lorsqu'un député "gage" une baisse de ressources, il s'attend la plupart du temps à recevoir un coup de pouce du gouvernement. Ce dernier, s'il accepte d'assumer la perte de recettes, peut en effet "lever le gage", c'est-à-dire supprimer la compensation. Dans notre exemple, il supprimerait ainsi la hausse de la taxe sur le tabac mais conserverait la baisse de la fiscalité sur le diesel.

"Quand le gouvernement lève le gage, il accepte de majorer le déficit budgétaire", décrypte Charles de Courson. "C'est arrivé une ou deux fois qu'un gouvernement battu sur un vote refuse finalement de lever le gage", continue l'élu Les Constructifs. Mais dans un tel cas, le gouvernement, qui "exprime sa mauvaise humeur", fait en sorte de supprimer la mesure à l'occasion d'un autre vote lors de la navette parlementaire.

Un amendement peut-il augmenter les dépenses ?

Quand il s'agit d'augmenter les dépenses, les règles sont plus strictes : un député n'a pas le droit de "gager" la "création ou l'aggravation" d'une "charge publique". Concrètement, il n'a pas le droit de créer une nouvelle source de dépenses même s'il veut, pour la compenser, créer une nouvelle source de recettes.

  • L'exception des projets de loi de finances :

Cette interdiction est toutefois assouplie lors de l'examen des projets de loi de finances. Pour comprendre cette subtilité, il faut tout d'abord savoir que le budget est présenté en missions et en programmes :

- La mission est une grande politique de l'Etat. Exemple : Sécurités.
- Les programmes correspondent au cadre de mise en oeuvre de la mission. Exemple : la mission Sécurités est divisée en quatre programmes : police nationale, gendarmerie nationale, sécurité routière, sécurité civile.

L'article 40 de la Constitution interdit ainsi aux députés d'augmenter les crédits d'une mission. Mais s'ils le souhaitent, ils peuvent augmenter les crédits d'un programme à condition de baisser en contrepartie ceux d'un autre programme au sein de la même mission. Par exemple, les députés peuvent décider d'augmenter de 100 millions d'euros les crédits du programme police nationale en baissant, en retour, de 100 millions les crédits du programme gendarmerie nationale.

Une "autocensure parlementaire"

Pour résumer le contenu complexe de l'article 40, Charles de Courson explique qu'il sert avant tout à "tenir le déficit". Selon lui, si la France était une "démocratie mature", l'article 40 serait abrogé : "Il faudrait que le Parlement soit responsable et aide le gouvernement à baisser les dépenses. Or les amendements qui vont dans ce sens sont rarissimes..."

En 2008, les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat Didier Migaud et Jean Arthuis avaient publié une tribune demandant la suppression de l'article 40. Selon eux, la Constitution "instaure de profondes inégalités dans l'exercice du droit d'amendement entre le gouvernement et les parlementaires, au détriment de ces derniers". Les deux parlementaires regrettaient, en tant que présidents des commissions des Finances, de devoir "censurer les initiatives coûteuses de (leurs) collègues". Ils y voyaient même "une forme d'autocensure parlementaire" qui évite "aux gouvernements" des "discussions douloureuses en séance"...

Un article complexe... y compris pour les plus expérimentés

Adepte de la réduction des déficits, Charles de Courson s'amuse de l'"effet de surprise" des nouveaux députés issus d'exécutifs locaux face à cet article : "Il n'y a pas d'article 40 dans les collectivités locales", insiste ce vétéran du Palais Bourbon.

Charles de Courson a d'ailleurs déposé, le 7 octobre, un amendement au projet de loi de Finances 2018 qui utilise la technique du gage sur le tabac.

Un amendement jugé... "irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution". Même les députés les plus expérimentés s'y perdent...

*Sont également concernés les organismes de sécurité sociale (à l'exception des régimes complémentaires), le régime d'assurance chômage, les établissements publics à caractère administratif et la plupart des établissements publics industriels et commerciaux.